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venerdì 9 dicembre - Aggiornato alle 18:06

Bus, per la Regione la gara in 4 lotti non è una scelta obbligata. Da dove arrivano i 13 milioni di risparmi?

L’avvio del procedimento è l’occasione per riordinare e rendere più efficiente il settore ma non va buttato via il bambino con l’acqua sporca

Un autobus a Perugia (©Fabrizio Troccoli)

di Diego Zurli*

Le polemiche di questi giorni, culminate con le proteste di alcuni sindaci e delle associazioni sindacali sulle ipotesi avanzate circa l’articolazione della gara per l’affidamento dei servizi di Tpl su gomma e sui tagli alle percorrenze, suggerisce qualche riflessione. Chi scrive, ne conosce abbastanza bene le criticità e le insidie: il settore del trasporto pubblico locale, la seconda voce per importanza dei bilanci regionali, è stato interessato nel tempo da tagli che ne hanno ridotto drasticamente la consistenza – a partire da quelli compiuti dalle “spending review” del ministro Giulio Tremonti, fino ai cambiamenti introdotti nel meccanismo di finanziamento del Tpl con l’istituzione del Fondo nazionale trasporti durante il Governo Monti – e che hanno reso la vita piuttosto difficile alle Regioni a statuto ordinario, in particolare a quelle più piccole caratterizzate da insediamenti a carattere sparso e bassa densità di popolazione da cui conseguono modesti ricavi da traffico.

Meno risorse È indispensabile, pertanto, cercare di mettere in campo nuove idee e proposte in grado di rendere più efficiente e razionale un sistema che stenta a mantenere un equilibrio accettabile tra il diritto costituzionalmente garantito alla mobilità dei cittadini e un quadro finanziario inadeguato. Le regioni più grandi e più ricche, nel corso degli anni, hanno fatto fronte con risorse proprie ai tagli operati dai Governi; la stessa cosa non è stata possibile per l’Umbria, se non in modo occasionale e saltuario, trovandosi in notevole difficoltà a mantenere intatti i livelli di servizio a parità di risorse o a fronte della loro riduzione. Per fare solo un esempio, il Fondo nazionale in origine copriva pressoché per intero i fabbisogni storici derivanti dalla copertura dei contratti dei servizio di Tpl. Con l’istituzione del «Fondo per il concorso finanziario dello Stato», componenti di costo rilevanti quale l’incremento delle retribuzioni derivante dall’applicazione dei contratti collettivi nazionali che prima veniva assicurato dallo Stato, non trovavano più sufficiente capienza. Anche per tali ragioni, è stata senz’altro giusta la scelta operata dalla Regione di far fronte con propri fondi di bilancio ai maggiori oneri derivanti dalle obbligazioni relative ai contratti di servizio sottoscritti da Province e Comuni (quelli di competenza regionale sono sempre stati onorati) per mantenere per quanto possibile inalterati gli stessi livelli di servizio.

Il caso Toscana Oggi, però, si può aprire una fase del tutto nuova. L’avvio della gara per l’affidamento dei servizi di Tpl su gomma rappresenta infatti l’occasione per riordinare e rendere più efficiente un settore che dispone di risorse palesemente insufficienti e la cui gestione, come l’esperienza insegna, può riservare spiacevoli sorprese e qualche rischio non trascurabile. Valga per tutte ricordare l’esperienza della gara unica regionale del Tpl della Toscana: bandita nel 2012 e aggiudicata in via provvisoria nel 2015, è stata seguita da una lunga serie di contenziosi in sede civile, penale e amministrativa, che hanno spostato l’aggiudicazione definitiva a fine 2019, peraltro con alcune pendenze giudiziarie ancora da definire.

Quattro lotti La recente proposta di suddividere in quattro lotti la gara in luogo dell’unico lotto inizialmente previsto, tuttavia, ha suscitato pesanti critiche: una ipotesi che, a detta della Regione, potrebbe comportare notevoli economie nella gestione (a quanto si è capito, dell’ordine di circa 13 milioni di euro, comprensivi dei risparmi dell’Iva ottenibili con l’avvio dell’Agenzia unica per la mobilità). Non conoscendo gli atti predisposti per la gara, non disponiamo di elementi sufficienti per confutare una siffatta ipotesi. Possiamo solo ipotizzare che, prevedibilmente, oltre a adottare programmi di esercizio più rispondenti alle caratteristiche del territorio regionale (ad esempio ricorrendo maggiormente a servizi a chiamata e di terza rete meno costosi per le aree a bassa densità di popolazione), la sua formulazione derivi dall’applicazione di una serie di dispositivi normativi e regolamentari che si sono accumulati nel corso degli anni.

Le norme Certamente deve aver influito l’orientamento assunto dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato – quello di richiedere l’articolazione del bacino unico regionale in più lotti – maturato in occasione della cessione di un ramo d’azienda di Umbria mobilità a Busitalia; tale decisione – va ricordato – fu accettata obtorto collo dalla Regione in una fase molto delicata in cui non era certo il caso di frapporre intralci alla cessione stessa, per scongiurare gli inevitabili ritardi che sarebbero derivati dall’avvio di indagini istruttorie conoscitive fondate sul presupposto – a nostro giudizio inconsistente – dell’esistenza di ostacoli all’operare della concorrenza. Tale orientamento era infatti abbastanza incomprensibile in quegli anni, vista la gara in corso della Regione Toscana articolata su un unico bacino regionale di ben altre dimensioni e rilevanza economica. Nel frattempo si sono aggiunti ulteriori atti normativi e regolamentari concepiti con lo scopo di garantire la più ampia partecipazione alle gare per il Tpl: tra questi, si ricorda l’articolo 48 del decreto legge 50/2017, la delibera dell’Autorità di regolazione dei trasporti 48/2017 e infine il decreto ministeriale 157 del 28 marzo 2018 che istituisce i costi standard, quest’ultimo tuttavia finalizzato essenzialmente al riparto dei fondi tra Stato e Regioni. Questa, a grandi linee, è la più probabile ricostruzione dei fatti su cui poco o nulla si può eccepire a eccezione di due ordini di argomentazioni.

Discrezionalità Il primo ordine, attiene ad aspetti di carattere generale. Come è solito ripetere un maestro del diritto come Sabino Cassese, nel nostro paese si è ormai progressivamente affermata la pratica di «amministrare per legge» laddove da un terzo a due terzi del contenuto delle stesse è la traduzione in norma di un dettato amministrativo generando un sistema che svilisce la natura stessa dell’azione amministrativa che «è sostanzialmente discrezionalità, adattamento continuo dell’amministrare alla realtà, non meccanica applicazione di norme». L’esercizio di tale discrezionalità, è per sua natura possibilità di scelta fra più comportamenti giuridicamente leciti e di comparazione ponderata di tutti gli interessi in gioco. Ma se a decidere tutto sono il Governo o il Parlamento attraverso le leggi o i regolamenti, a cosa serve la Regione o l’Ente locale (che rappresentano l’interfaccia dello Stato nei confronti dei cittadini)? A cosa serve la stessa politica se gli Enti territoriali non sono sufficientemente liberi di scegliere ciò che ritengono più opportuno nell’interesse delle proprie comunità, perché lo Stato decide per loro, tramite – ad esempio – l’applicazione di cervellotici algoritmi di calcolo? Problema non da poco su cui occorrerebbe attentamente meditare.

I risparmi Il secondo ordine di argomenti, attiene all’oggetto e alle modalità dell’affidamento: da una sommaria lettura dell’insieme delle norme e dei regolamenti cui si è fatto cenno, la prevista suddivisione in quattro lotti del bacino unico regionale non risulterebbe una scelta obbligata. Può essere ispirata da esigenze di efficientamento e di risparmio economico e non disponiamo di argomenti per poter dubitare che, a tale proposito, l’Agenzia regionale e i propri advisor abbiano compiuto un ottimo lavoro. Tuttavia, per poter sostenere la previsione che da tale operazione deriverebbe un risparmio così consistente, sarebbe utile fornire qualche elemento in più in grado di dimostrarne la fondatezza. Infatti, quali voci di costo – fisso o variabile – (quelle del personale, degli investimenti, delle imposte o delle tasse, i costi cosiddetti di “rotolamento” come il gasolio da autotrazione, le gomme, la manutenzione e così via), verrebbero drasticamente a ridursi nella ipotesi profilata di un articolazione in quattro lotti – in luogo dei due imposti dallo “spacchettamento” richiesto dall’Agcm (tutto porterebbe a farla, perciò non è detto che si faccia) – per ottenere un simile risparmio?

Servono numeri Si ricorderà che, quando fu deciso dalla Provincia e dal Comune di Perugia – al tempo soci di controllo di Atam e Asp – di accorpare le due aziende in Apm, uno degli argomenti più efficaci portati a sostegno dell’operazione fu quello del risparmio sul costo del personale derivante dalla integrazione dei rispettivi «nastri orari giornalieri» che consentiva alle aziende stesse di ridurre il ricorso a personale avventizio o a prestazioni straordinarie. Analoghe argomentazioni furono alla base dell’incorporazione del Servizio provinciale di navigazione in Apm per via delle «stagionalità incrociate» del servizio scolastico su gomma e quelle turistiche della navigazione. Entrambe le scelte confermarono in pieno le iniziali previsioni di risparmio. Oggi, a quanto è stato annunciato, si tornerebbe a suddividere l’urbano dall’extraurbano nel bacino di Perugia. È assai improbabile, a giudizio di molti, che una siffatta operazione di ritorno al passato possa generare apprezzabili risparmi di gestione. Un chiarimento, a tale riguardo sarebbe quanto mai utile e necessario per dimostrare, numeri alla mano, la validità della scelta.

Ritorno al passato? Infine un’ultima preoccupazione: abbassare drasticamente l’asticella, abbattendo le barriere dei requisiti all’entrata spingendo al massimo livello la concorrenza in base alla articolazione in quattro lotti e alla separazione dei servizi urbani da quelli extraurbani, non potrebbe forse determinare l’effetto indesiderato di spalancare la porta a operatori inadeguati o addirittura improvvisati? Esempi assai poco commendevoli non mancano: valga per tutti quello ben noto ai Comuni del trasporto scolastico. Concludendo, il percorso di integrazione che portò alla nascita dell’azienda unica che ricomprendesse gomma, ferro, navigazione e mobilità alternativa, al tempo operante su tre distinti bacini, è stato accompagnato da alcune scelte dimostratesi assai infelici ma anche da aspetti largamente positivi. Oggi si apre una fase nuova nella quale, accanto agli indispensabili cambiamenti, occorrerebbe tuttavia cercare di non buttare via a ogni costo il bambino con l’acqua sporca immaginando che un ritorno al passato possa di per sé garantire risultati migliori.

*Architetto, componente del gruppo redazionale del Piano regionale dei trasporti

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